¿Al fin políticas culturales para el sector del libro?

El viejo anhelo de la industria editorial de corregir las asimetrías del Impuesto al Valor Agregado en su cadena de valor pareciera haber llegado a su fin. El Presupuesto Nacional 2019, publicado en el Boletín Oficial hace unos días, tiene cinco artículos (90 al 94) con una serie de modificaciones impositivas muy beneficiosas en favor de los medios de comunicación y las industrias culturales masivas, que de rebote incluyen al libro. Pero, ¿será esta una noticia para festejar? ¿Cuán beneficioso es para el sector? ¿A que actores de la cadena de valor ayudará? ¿Logrará bajar el precio de los libros? ¿Mejorará la rentabilidad de un sector en crisis? ¿Terminará con esto la posibilidad de la creación del Instituto Nacional del Libro Argentino? ¿Se puede pensar esta medida como una política para el sector?

Eximir al libro de impuestos, o generarles subvenciones, está bien. El CERLALC (Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina), considera que el libro es uno de los mejores instrumentos que tienen los países de la región para contribuir a “un desarrollo humano integrador”, siendo “un camino seguro para una plena integración cultural, social y económica”. Y tener políticas diferenciales para las Industrias Culturales es parte de las recomendaciones que tiene la Convención por la Diversidad Cultural de la UNESCO, ratificada por la Argentina a través de la ley 26.305, donde se invita a los países a proteger, promover, fomentar la diversidad de las expresiones culturales y reconociendo en los derechos la índole específica de las actividades y los bienes y servicios culturales en su calidad de portadores de identidad, valores y significados. También en términos económicos se puede pensar que los estados deben, a través de sus políticas y legislaciones, tener acciones que tiendan a mejorar el entramado industrial, por el impacto que estos tienen en términos de empleo y aporte a la producción.

Y en estos sentidos, la tradición argentina de políticas para la industria editorial es una sucesión de fracasos:

La primer ley del Libro, ley 20.380, fue sancionada por el Gobierno de facto de Lanusse en 1973 justo un día antes de la entrega del poder al electo Presidente Héctor Cámpora, y consagraba de interés nacional la promoción, producción, comercialización y difusión del libro argentino, con énfasis a la edición de obras de autores argentinos y la defensa del patrimonio literario y bibliográfico nacional. En parte, tuvo como objetivo estimular mediante la implementación de políticas crediticias la promoción y desarrollo de las industrias gráficas y editoriales, como también sus actividades conexas, buscando favorecer la producción, circulación, comercialización y difusión de libros, sobre todo de autores nacionales.

Esta ley nunca se reglamentó, ni llegó a cumplir los desafíos que se proponía, primero por la interrupción democrática del golpe cívico-militar del 76, y luego por la continuación de las políticas neoliberales durante los noventa, que promovieron la concentración económica y extranjerización en manos de multinacionales de las principales empresas locales del sector.

A principios de los noventa, los entonces ministros de economía, Domingo Felipe Cavallo y Erman González, generalizaron a todos los productos comerciales de Argentina el Impuesto al Valor Agregado, llevando la alícuota general, que perdura hasta la actualidad, hasta el 21%. Algunos productos lograron un tratamiento diferencial, entre ellos el libro que consiguió, movilización del sector mediante, ser eximido en las etapas de comercialización, aunque no así en su cadena de producción. Los alquileres, insumos de producción (tinta, papeles), y otros servicios necesarios para producir y comercializar libros quedaron gravados con dicho impuesto. Esta diferencia, hasta ahora, generó que el sector no pueda hacer uso del IVA crédito fiscal generando “saldo a favor técnico” que no se podía utilizar de ninguna forma.

Estos procesos, llevaron a un continuo reclamo por un nuevo marco regulatorio que contemple las distorsiones impositivas y que a su vez retome el desarrollo de políticas integrales para el sector.

En julio de 2001, durante el Gobierno de la Alianza, el Congreso Nacional sancionó la ley 25.446 buscando establecer una política integral del libro y la lectura. La ley avanzó con cuestiones de toda la cadena de valor, desde el autor al lector, pasando por los editores e imprentas, comercialización, ferias, etc. Y prometía, para el sector productivo, esas correcciones tributarias que iban en desmedro de la producción industrial de libros argentinos en Argentina. Pero estos últimos artículos fueron vetados en la reglamentación por el Presidente Fernando de la Rúa, con la firma de gran parte de su gabinete. El artículo central de la cuestión era el N° 11 donde se establecía que “La producción y comercialización de libros estará exenta del Impuesto al Valor Agregado en todas sus etapas”.

Terminó siendo una ley plagada de buenas intenciones y, tal como la de 1973, nunca terminó por reglamentarse. Son varios los puntos fallidos que propone la ley: la construcción de una comisión asesora y el principio federal que se le asignaba. También las políticas de internacionalización del libro argentino en mercados externos.¹ La integración en el Mercosur que no tuvo tampoco mayor impacto: la participación de libros argentinos en cualquier feria de la región tiene los mismos tratamientos aduaneros que una exportación a cualquier otro país. Y un largo etcétera.

A pesar de estas cuestiones estructurales, es innegable dar cuenta del impulso y dinamismo que tomó el sector en el período 2003/2015, producto sobre todo de un Estado presente: los récords históricos de producción de novedades y ejemplares impresos que sin dudas van de la mano del crecimiento económico y el crecimiento del salario real del país; el desarrollo de cientos de proyectos independientes que lograron consolidarse dentro de un sector muy concentrado; la política de fomento de la lectura que incluyó grandes compras de materiales de enseñanza pero también de literatura, e incluso poesía, y que permitió segmentar las compras en más de 150 sellos editoriales diferentes²; el desarrollo de formación de profesionales del sector con por ejemplo la creación de la carrera de edición en la UBA, o a la profesionalización del sector en proyectos ya en marcha con capacitaciones, etc.

En ese periodo hubo varias propuestas en torno a la creación del Instituto Nacional del Libro Argentino (INLA), reemplazando la vigente ley, corrigiendo los problemas tributarios, y generando una Institución específica que promoviera políticas para el sector. El proyecto fue construyendo consenso con las principales cámaras empresariales del sector, Camara Argentina del Libro (CAL), Cámara Argentina de Publicaciones (CAP), Federación Argentina de la Industria Gráfica y Afines (FAIGA), etc; e incluso llegó a tener media sanción en el Congreso en 2009, a través de su tratamiento en la en la Cámara de Diputados, aunque no logró dictamen en el Senado ante las diferentes lecturas en el oficialismo en torno al costo fiscal que tendría, por lo que la ley fue guardada hasta perder estado parlamentario. Hubo otro intento para reflotar el proyecto entre 2014 y 2015, con un nuevo texto y articulado, pero no encontró los apoyos necesarios ni llegó obtener dictamen en la de comisión.

Actualmente, con la llegada del Daniel Filmus a la presidencia de la Comisión de Cultura de Diputados, comenzaron conversaciones con el sector para volver insistir con la ley. Dicho debate se da en el marco de la emergencia cultural y de la peor crisis de la que el sector tenga memoria, sobre todo arrastrada por la abrupta caída del consumo de libros (hasta 50% menos de ventas en 2018, y con caídas acumuladas desde 2015) producto de la crisis económica, la inflación, caída del salario real, enfriamiento de la economía, etc. También en torno a un proceso de retroceso de las políticas del periodo anterior, donde desaparecieron las compras estatales para la promoción de la lectura, se festejó la liberación a la compra de libros importados (#libroslibres), etc.

En este contexto político y económico, pensar apoyos al sector vía eximición de impuestos parecía inverosímil, sobre todo por un discurso oficial que dice querer frenar el déficit fiscal para el ordenamiento de la economía. Incluso hace un poco más de año circulaba un proyecto en el Ministerio de Economía que buscaba volver a “gravar al libro con un IVA del 19%, derogando la excepción sostenida por décadas a través de todos los gobiernos”³. Y también es de público conocimiento la posición del Secretario de Cultura, Pablo Avelluto, en torno a que el libro cargue con IVA. Pero aparentemente el histórico reclamo del sector se concretaría con la ley del Presupuesto 2019. Aparecen allí, en los artículos 90, 91, 92, 93 y 94, una serie de mejoras impositivas para los “medios de comunicación y su cadena”. Bajo presión y lobby de los grupos económicos concentrados se incluyeron modificaciones al proyecto original, previas a la votación en diputados, que utilizan la tradición de políticas tributarias para el libro en su beneficio.

El artículo 90 modifica el artículo 7 de exenciones al IVA e incorpora a las suscripciones a plataformas digitales de contenidos periodísticos. El artículo dirá a partir de ahora:

a) Libros, folletos e impresos similares, incluso en fascículos u hojas sueltas, que constituyan una obra completa o parte de una obra, y diarios, revistas y publicaciones periódicas, así como las suscripciones de ediciones periodísticas digitales de información en línea, en toda la cadena de comercialización y distribución, en todos los casos cualquiera fuere el soporte o el medio utilizado para su difusión, excepto los servicios de distribución, clasificación, reparto y/o devolución de diarios, revistas y publicaciones periódicas que sean prestados a sujetos cuya actividad sea la producción editorial.

En el artículo 91 se permite utilizar “las contribuciones patronales sobre la nómina salarial del personal afectado” a actividades de los medios de comunicación masivos “como crédito fiscal”. Y el artículo 93 corrige el histórico reclamo impositivo del libro, permitiendo que se utilice el crédito fiscal “contra otros impuestos a cargo de la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS”.

Según estimaciones de la Oficina del Presupuesto del Congreso, estas modificaciones tendrán un impacto negativo en la recaudación nacional de 10.650 millones de pesos ($4.853 contra la Administración Nacional y $5.595 contra las provincias), un monto cercano a los 300 millones de dólares. Según algunas estimaciones las modificaciones redundaran en un ahorro en impuestos de entre el 2 y 6% sobre la facturación anual de una pyme editorial. Y de concretarse, sería un gran alivio ante la crisis sin fin en la que entró el sector con la llegada del actual gobierno.

Aunque mirando más allá, la medida está orientada solamente al mercado y beneficiará fundamentalmente a los sectores más concentrados, y al mismo tiempo, dará por tierra otro tipo de políticas para el sector como podría haber sido el INLA. ¿Qué otros aportes podría pretender el sector después de esto? ¿Que tipo de políticas culturales se pueden pretender para el sector? ¿Con qué fondos? ¿Desde donde?

Dice Jesús Martín Barbero (2006) que “(…) la industria cultural necesita ser pensada de nuevo, particularmente en América Latina, donde empieza a haber una industria de los independientes (…)”. Las industrias culturales están, convergencia tecnológica y digital mediante, atravesando una revolución hacia nuevos ecosistemas de producción, distribución y consumo donde se solapan contenidos, narrativas, plataformas, etc. En este sentido, uno de los procesos más importante de los últimos años es la aparición de centenares de nuevos sellos editoriales. Denominados como “independientes” o “emergentes” surgen ligados a la expansión de nuevas tecnologías que modifican los procesos productivos y de circulación de los libros, pero también a partir de las tradiciones del campo editorial argentino y, sobre todo, por los procesos de concentración de sellos editoriales y librerías a manos de grupos económicos que dejan grandes huecos y necesidades en la publicación de textos, escritores y traductores locales.

¿Cuáles serán los beneficios para este sector? ¿No debiera ser este, junto con las empresas editoriales argentinas pequeñas y medianas, el objeto de las políticas de fomento del Estado? Son estas empresas culturales las que fomentan la interculturalidad, la diversidad cultural (bibliodiversidad) y se garantizan la circulación de las expresiones culturales de un país, no con los grandes grupos de comunicación concentrados y multinacionales. Medidas como estás no sirven para el desarrollo de nuestras empresas, nuestra literatura, nuestros libros, solo sirven para concentrar más el mercado. Y me permito dudar que esta solución a los problemas históricos del sector sea una buena medida para el libro argentino, y mucho menos para la sociedad en su conjunto.